• polski
  • english

Problemy międzynarodowych przewoźników towarowych świadczących usługi na trasach euroazjatyckich w związku z możliwym wystąpieniem Federacji Rosyjskiej z systemu TIR

W lipcu 2013 roku Służba Celna Federacji Rosyjskiej (FTS) zamieściła na swojej stronie internetowej decyzję nr ref 01-11/28474 o wprowadzeniu zmian dotyczących zasad wykonywania przewozów towarów w ramach procedury TIR[2]. Jak podały władze celne Rosji, do każdego transportu z wykorzystaniem karnetu TIR, będzie wymagana dodatkowo płatna, wewnętrzna gwarancja celna, którą przewoźnik będzie zmuszony zapewnić przy wjeździe na terytorium Rosji. W praktyce działania władz celnych Rosji sprowadzają się zatem do wprowadzenia obowiązku wykupienia przez przewoźników realizujących transporty na obszarze Federacji Rosyjskiej niezależnie od karnetu TIR dodatkowego zabezpieczenia płatności ceł i podatków. W tym celu strona rosyjska planuje wykorzystanie Certyfikatów zabezpieczenia płatności opłat celnych stosowane w państwach członkowskich Unii Celnej Białorusi, Kazachstanu i Federacji Rosyjskiej[3].

Warto przypomnieć, iż Konwencja Celna dotycząca międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów sporządzona w Genewie w dniu 14 listopada 1975 roku[4] jest jednym z najbardziej efektywnych tranzytowych systemów celnych przygotowanych pod auspicjami Europejskiej Komisji Gospodarczej Narodów Zjednoczonych dotyczących drogowego transportu ładunków w ruchu międzynarodowym[5]. Współcześnie operacje TIR można realizować aż w 58 krajach włączając w to państwa członkowskie Unii Europejskiej. System TIR obejmuje terytorialnie niemal całą Europę, a także Afrykę Północną oraz Bliski i Środkowy Wschód. Stronami konwencji są także Stany Zjednoczone i Kanada a w Ameryce Południowej Chile i Urugwaj. Obecnie trwają prace nad włączeniem do systemu TIR Chin i Meksyku[6].

Dokumentem pod osłoną którego procedura przewozu może być realizowana jest Karnet TIR. Spełnia on podwójną rolę. Jest dokumentem celnym jako forma zgłoszenia celnego oraz gwarancyjnym. Systemem TIR z mandatu ONZ i państw-sygnatariuszy tej konwencji zarządza Międzynarodowa Unia Transportu Drogowego (IRU) z siedzibą w Genewie[7]. Z kolei w każdym państwie członkowskim funkcjonują krajowe zrzeszenia, które po spełnieniu warunków określonych w konwencji są upoważnione do wydawania karnetów TIR i poręczania za zobowiązania przewoźników powstałe w tym systemie w danym kraju[8].W Federacji Rosyjskiej organizacją gwarantującą tranzyt pod kontrolą celną w ramach procedury TIR jest Zrzeszenie Międzynarodowych Przewoźników Drogowych (ASMAP).

Naczelną zasadą Konwencji TIR jest ułatwienie i uproszczenie międzynarodowego przewozu towarów. Oznacza to, że w granicznych urzędach celnych nie są pobierane przez władze celne żadne dodatkowe zabezpieczenia czy gwarancje na poczet ewentualnych należności celno – podatkowych pojawiających się przy wprowadzaniu towaru na dany obszar celny. Takim zabezpieczeniem jest wyłącznie karnet TIR. Ponadto pojazd drogowy przejeżdża przez graniczne urzędy celne w zasadzie bez kontroli ładunku, co pozwala znacznie skrócić czas transportu i ograniczyć kongestię na granicach[9]. Zatem konieczność wykupienia dodatkowej polisy celnej do każdego transportu samochodowego wykonywanego pod osłoną karnetu TIR na terytorium Federacji Rosyjskiej oznacza de facto zawieszenie działania systemu gwarancji celnych TIR i zablokowanie międzynarodowego transportu drogowego w kierunku eurozjatyckim.

Kolejnym problemem, który może utrudnić przewóz towarów w stronę Azji i Dalekiego Wschodu tranzytem przez Rosję to fakt, że już sierpniu 2013 roku federalna Służba Celna Rosji wypowiedziała Zrzeszeniu ASMAP, który jest operatorem systemu TIR w Rosji, umowę o współpracy[10]. Skuteczne rozwiązanie umowy gwarancyjnej z ASMAP oznaczałoby, iż na obszarze Federacji Rosyjskiej nie byłoby podmiotu mogącego dysponować karnetami TIR. Strona rosyjska przedstawiając powody wprowadzenia dodatkowych gwarancji tłumaczy, iż przyczyną takich zmian są coraz częstsze, w ostatnich latach, przypadki braku dostaw towarów i nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu TIR. Ponadto Federalna Służba Celna Federacji Rosyjskiej wskazuje na rzekome niewywiązywanie się rosyjskiego Zrzeszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych z zobowiązań finansowych. Podkreśla się również, iż funkcjonowanie ASMAP jako instytucji poręczającej w systemie TIR jest niezgodne z określonymi w artykułach 86 i 217 Kodeksu Celnego Unii Celnej sposobami zabezpieczenia płatności ceł i podatków[11].

Okazuje się jednak, że wszystkie z tych zarzutów są bezpodstawne i bezzasadne. Pod koniec 2002 r. IRU wynegocjowało z rządem Federacji Rosyjskiej, a następnie podpisało porozumienie o zamknięciu roszczeń finansowych i uregulowaniu należności z tytułu nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu TIR w Rosji w latach 90-tych ubiegłego wieku. Ponadto według danych zarówno ONZ jak i dostarczanych przez FTS, nieprawidłowości w międzynarodowych przewozach drogowych do Rosji w latach 2010-2013 systematycznie malały. Liczba zakwestionowanych w tym okresie procedur celnych wyniosła zaledwie kilkadziesiąt karnetów TIR, co w skali blisko 6 mln operacji TIR stanowi zaledwie promil całości przewozów w tym okresie. Mało tego, do tej pory władze celne Rosji na podstawie zgłoszonych reklamacji w procedurze TIR nie sygnalizowały żadnych problemów czy zagrożeń dla funkcjonowania tego systemu[12]. Z kolei co do trzeciego zarzutu – zapisy zarówno rosyjskiej konstytucji, jak i kodeksu celnego Unii Celnej Białorusi, Kazachstanu i Federacji Rosyjskiej świadczą o tym, że to wręcz proponowane zmiany stoją w sprzeczności z obowiązującymi normami. Artykuł 217 ust. 2 kodeksu Unii Celnej jednoznacznie stanowi, iż nie będzie wymagana żadna dodatkowa gwarancja dla operacji tranzytowych realizowanych na podstawie umów międzynarodowych. Taką umową międzynarodową jest ratyfikowana i stosowana przez Rosję, Białoruś i Kazachstan Konwencja TIR. Argumenty te podzielił Najwyższy Sąd Arbitrażowy Federacji Rosyjskiej w postanowieniu z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie wniosku ASMAP o unieważnienie rozporządzenia Federalnej Służby Celnej Rosji z 18.02.2014r. „O przeprowadzeniu eksperymentu w sprawie ograniczenia w stosowaniu Konwencji TIR z 1975 roku”. Sąd uznał kwestionowane rozporządzenie za nieobowiązujące, niezgodne z Kodeksem Celnym Unii Celnej, Ustawą federalną z dnia 27.11.2010 nr 311-FZ „O regulacjach celnych w Federacji Rosyjskiej”, zarządzeniem prezydenta Federacji Rosyjskiej 23.05.1996 nr 763″ w sprawie sposobu publikowania i wejścia w życie aktów prawnych prezydenta Federacji Rosyjskiej, rządu Federacji Rosyjskiej i aktów prawnych federalnych organów władzy wykonawczej[13].

Należy podkreślić, że wymogi wprowadzane przez FTS stoją w sprzeczności z przepisami Konwencji celnej TIR. O ile bowiem do konwencji międzynarodowej każdy kraj przystępuje na zasadzie dobrowolności i może ją także wypowiedzieć, to jednak zobligowany jest zachować wymogi proceduralne określone w przedmiotowej konwencji. Stosownie do art. 54 konwencji jej wypowiedzenie może nastąpić w drodze notyfikacji skierowanej przez Ministra Spraw Zagranicznych danego państwa do Sekretarza Generalnego Organizacji Narodów Zjednoczonych i będzie miało skutki prawne dopiero po upływie w 15-stu miesięcy od dnia zgłoszenia. Jednocześnie w tym okresie karnety TIR jak i gwarancja stowarzyszeń poręczających zachowują swoją ważność. Tymczasem władze celne Rosji podały, iż odroczenie o miesiąc pierwotnego terminu wprowadzenia przepisów pozwoli firmom przewozowym na całkowite przygotowanie się do nowych wymagań.

Interesujące jest to, iż planowane przez Federację Rosyjską działania, związane z wprowadzeniem zmian w zakresie przepisów dotyczących przewozów towarowych w ramach procedury TIR, zostały początkowo ogłoszone wyłącznie w formie informacji opublikowanej na stronie internetowej Służby Celnej Federacji Rosyjskiej. Nie miało miejsca odpowiednie notyfikowanie (zawiadomienie) właściwych organów międzynarodowych ani jakakolwiek wcześniejsza konsultacja z państwami – stronami Konwencji TIR. Decyzje podjęte przez rosyjskie władze celne nie były bowiem konsultowane na poziomie międzynarodowym tj. z Radą Wykonawczą TIR (TIRExB) czy Sekretariatem TIR Europejskiej Komisji Gospodarczej Organizacji Narodów Zjednoczonych. Również Międzynarodowa Unia Transportu Drogowego zarządzająca systemem TIR na świecie nie została powiadomiona o istniejących problemach i planowanych zmianach.

Ponadto działania władz rosyjskich stanowią złamanie podstawowych zasad konwencji TIR określonych w art. 4 oraz art. 8, które wskazują, że dla towarów przewożonych pod osłoną karnetu TIR nie będą wymagane żadne dodatkowe depozyty czy gwarancje, a w przypadku ujawnionych nieprawidłowości zrzeszenia poręczające zobowiążą się na zasadzie wspólnej i solidarnej uiścić ewentualne wymagane należności celne i podatkowe. Ponadto zgodnie z art. 48 konwencji strony konwencji, które tworzą unię celną czy gospodarczą są uprawnione do przyjęcia odrębnych zasad dotyczących czynności przewozowych przy wyjeździe lub wjeździe na ich terytorium lub w tranzycie przez nie, ale tylko wtedy jeśli te zasady nie ograniczają ułatwień przewidzianych w niniejszej konwencji. Projektowana zmiana w zasadach stosowania Konwencji TIR przez Rosję więc nie tylko niezgodna z prawem międzynarodowym, ale i szkodliwa dla środowiska transportowego.

Zobowiązanie przewoźników do nabycia dodatkowej gwarancji bez wątpienia wpłynie negatywnie na sytuację ekonomiczną całej branży i na ostateczne koszty usług transportowych. Podkreślić należy, iż z Unii Europejskiej na Wschód samochodami ciężarowymi jest przewożonych ponad 50 mln ton ładunków rocznie. W Rosji rocznie zamykana jest połowa z trzech milionów wydanych karnetów TIR. Działania Rosji uderzą w interesy państw europejskich, a w szczególności w interesy polskich przewoźników, którzy wg danych Eurostatu w 2011 roku mieli 20 procent udziałów w międzynarodowych przewozach oraz tranzycie międzynarodowym, a ponadto byli liderami w przewozach na dalekich trasach 1-2 tys. km i ponad 2 tys. km. ZMPD w Polsce szacuje, że 4 tys. polskich przewoźników wykonuje rocznie ponad 270 tys. operacji TIR, a ich przychody przekraczają pół miliarda euro[14]. Wypowiedzenie Konwencji TIR przez Rosję oznacza poważne straty dla przewoźników i zmniejszenie wpływów do budżetu z podatków i opłat celnych. W konsekwencji IRU zagroziło pozbawieniem rosyjskich przewoźników dostępu do karnetów TIR w wymianie handlowej z pozostałymi stronami Konwencji TIR[15]. Dodatkowo na zasadzie wzajemności inne państwa najprawdopodobniej będą wymagać dodatkowych gwarancji od przewoźników z Rosji. Tym samym przewoźnicy rosyjscy utraciliby możliwość wykonywania przewozów pod ochroną Karnetu TIR, co spowodowałoby negatywne skutki dla rosyjskiego transportu międzynarodowego. W konsekwencji już w listopadzie 2013 r. władze Rosji, na mocy decyzji podpisanej przez Pierwszego Wicepremiera Federacji Rosyjskiej Igora Szuwałowa, przedłużyły organizacji ASMAP mandat dla funkcjonowania w systemie TIR, a rosyjskie ministerstwa związane z funkcjonowaniem Konwencji TIR wydało polecenie ogłoszenia konkursu na wyłonienie organizacji rosyjskich przewoźników, która miałaby kontynuować pracę w charakterze organizacji poręczającej w ramach systemu TIR. Być może zostanie nią ponownie ASMAP. Problem polega na tym, że nie wystarczy, żeby Rosjanie wybrali jakąś swoją organizację. Musi ona spełniać warunki zapisane zarówno w Konwencji TIR, jak i Statucie IRU, która jest instytucją działającą z ramienia ONZ[16].

Planowane zmiany, jeśli zostaną wprowadzone będą miały negatywny wpływ na międzynarodowy transport drogowy i całą gospodarkę w wymiarze globalnym a ich polityczne konsekwencje są dziś trudne do przewidzenia. Obecnie na forum międzynarodowym kontynuowane są stałe działania mające na celu rozwiązanie kryzysu. Celem podejmowanych wysiłków jest przyjęcie takiego rozwiązania, które nie będzie skutkowało uniemożliwieniem stosowania procedury TIR na terytorium Federacji Rosyjskiej. Tak ONZ, jak i Komisja Europejska wezwały Rosję do zaprzestania łamania konwencji. Doszło także do bezpośrednich interwencji u władz Federacji Rosyjskiej ze strony zainteresowanych państw, w szczególności Niemiec, państw Grupy Wyszehradzkiej, Turcji. Sytuacja narastających problemów przewoźników realizujących zlecenia na trasach UE – Rosja była także intensywnie rozpatrywana na szczeblu wielostronnym z Sekretarzem Wykonawczym Europejskiej Komisji Gospodarczej Narodów Zjednoczonych, Radą Wykonawczą TIR czy IRU Międzynarodowym Związkiem Transportu Drogowego. Przyjęto wspólne konkluzje, krytykujące działania strony rosyjskiej i wzywające władze FSC Federacji Rosyjskiej do przyjęcia rozwiązań nie naruszających Konwencji TIR.[17]

Na chwilę obecną nie daje się zauważyć woli współpracy i kompromisu ze strony władz rosyjskich. Sytuacji z pewnością nie ułatwia rosyjski zakaz importu płodów rolnych i artykułów spożywczych z UE, USA, Kanady, Australii i Norwegii wprowadzony w sierpniu 2014 roku. Tym niemniej, nie należy wykluczyć możliwości pozytywnego rozwiązania problemu. Po interwencjach przedstawicieli środowiska międzynarodowego Federalna Służba Celna Rosji wydała oficjalny komunikat o kolejnym już przedłużeniu stosowania karnetów TIR na obszarze Federacji Rosyjskiej do końca listopada 2014 r., na dotychczasowych zasadach[18].

Łukasz Pałka

[1] Referat wygłoszony podczas seminarium naukowego „Aktualne problemy transportu międzynarodowego”                          z okazji 40 – lecia działalności naukowej i dydaktycznej dr. Mariana Banacha, które odbyło się 25 września 2014 roku w Krakowskiej Akademii im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego.

[2] Komunikat o wydaniu decyzji ukazał się na oficjalnej stronie internetowej Służby Celnej Federacji Rosyjskiej: http://eng.customs.ru (dostęp 20.09.2014r.).

[3] Szerzej: S. Secrieru „Bumps on Russia’s Road to the Eurasian Economic Union: Postponed Integration, Costly Enlargement and Delayed International Recognition” [w:] “The Polish Intitute of International Affairs Policy Paper” No. 10 (93), July 2014, str. 1-7, publikacja: http://www.pism.pl, także P. Swieżak „Unia Celna – między mirażem wschodniej Unii Europejskiej a widmem nowego ZSRR” [w:] „Bezpieczeństwo narodowe”, nr 28/2008, Warszawa, str. 7-32.

[4] Dz. U. 1984 r., Nr 17, poz. 76.

[5] Zob. M. Kałduński, K. Lasiński-Sulecki, W. Morawski, „Prawo celne – międzynarodowe, wspólnotowe, polskie”, Warszawa, str. 145.

[6] Dane za: http://www.iru.org (dostęp 10.09.2014r.), także I. Łacny (w rozmowie z Markiem Loosem) „Karnet TIR ułatwia transport” [w:] „Transport manager” Warszawa, nr 3/2014, str. 16.

[7] Szerzej: A. Pogonowska-Szuszkiewicz „Encyklopedia międzynarodowych organizacji transportowych. Transport lądowy, wodny-śródlądowy, powietrzny”, Warszawa 1983, str. 197-206.

[8] Szerzej: http://tir.zmpd.pl (dostęp 19.09.2014r.).

[9] Zob. J. Perenc, J. Godlewski „Międzynarodowe przewozy towarowe”, Warszawa 2000 r., str. 217-218, także D. Starkowski, K. Bieńczak, W. Zwierzycki „Samochodowy transport krajowy i międzynarodowy. Kompendium wiedzy praktycznej. Tom II Przepisy prawne.”, Poznań 2007, str. 27-29.

[10] Komunikat FTS Rosji dostępny na stronie: http://zmpd.pl (dostęp 15.09.2014r.).

[11] Komunikat FTS Rosji dostępny na stronie: http://zmpd.pl (dostęp 15.09.2014r.).

[12] Komunikat IRU dostępny na stronie: http://branza.zmpd.pl (dostęp 15.09.2014r.).

[13] Uzasadnienie orzeczenia Najwyższego Sądu Arbitrażowego Rosji z 26.05.2014r. dostępne na stronie: http://branza.zmpd.pl (dostęp 15.09.2014r.).

[14] Dane za Eurostat: http://epp.eurostat.ec (dostęp 11.09.2014r.), także R. Przybylski „Rosja bez Konwencji TIR”, publikacja na stronie: http://www.ekonomia.rp.pl (dostęp 10.09.2014r.).

[15] Zgromadzenie Ogólne Międzynarodowej Unii Transportu Drogowego, które odbyło się w dniu 4.04.2014 r. Genewie upoważniło Prezydium IRU do wycofania gwarancji dla systemu TIR w Rosji. Dane za: http://branza.zmpd.pl (dostęp 10.09.2014r.).

[16] I. Łacny (w rozmowie z Markiem Loosem), op. cit., str. 19.

[17] Pismo ASMAP do Przewodniczącego FTS Rosji; Pismo EKG ONZ do Przewodniczącego FTS Rosji; Informacja o działaniach Ministerstwa Finansów, Pismo wiceministra finansów J. Kapicy do Przewodniczącego FTS Rosji. Treść poszczególnych pism opublikowano na stronie: http://zmpd.pl (dostęp 20.09.2014r.).

[18] Pismo FTS Rosji do Zrzeszenia ASMAP o przedłużeniu umowy gwarancyjnej zostało opublikowane na stronie internetowej FSC: http://www.asmap.ru ( dostęp: 20.09.2014r.).